Etiquetado en Brasil: un manual de lobby
por João Peres • Brasil
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Publicado el 12 marzo 2021
Documento obtenido por Joio y Bocado revela las estrategias de las corporaciones para bloquear la adopción de un modelo de etiquetado que podría desalentar el consumo de ultraprocesados.
Podría haber sido la principal política pública de Brasil en el intento de contener a las mayores causas de muerte en el país. Pero se ha convertido en un ejemplo de lobby y del poderío que tiene la industria de alimentos para destruir a la salud pública para favorecer sus ganancias. Un documento obtenido por Joio y Bocado ofrece un tutorial de cómo corporaciones como Nestlé, Danone, Bauducco y Pepsico logran debilitar y desfigurar las políticas públicas – en este caso, una norma de Anvisa sobre el etiquetado de productos.
El documento de la Asociación Brasileña de la Industria de Alimentos (Abia) cuya fecha, justamente, es octubre de 2020, mes en que la agencia decidió que los productos en Brasil contengan lupas en la parte delantera de los paquetes. Ese organismo, confirmó lo esperado, ignorando evidencias científicas que advierten que mostrar señales de alerta sobre el exceso de sal, azúcar y grasas serían eficaces para desalentar el consumo de ultraprocesados – algo recomendado por la Guía Alimentaria Para la Población Brasileña. Son rectángulos negros, con una pequeña lupa avisando si un producto tiene exceso de grasas saturadas, azúcares agregados y sodio.
Hay algunas diferencias relevantes entre los dos modelos. La idea de las alertas es exhibir un símbolo para cada nutriente en exceso, mientras la lupa condensa todo dentro de un rectángulo. De esa manera, en el caso de las advertencias, niños y personas analfabetas pueden entender que un producto es “alto en”, y basarse en el número de alertas para tomar una decisión.
Como esas decisiones de compra son tomadas muy rápidamente, las evidencias científicas también apuntan a un mejor funcionamiento de la lógica de un símbolo por nutriente. Además, las alertas ya fueron probados en la práctica en países sudamericanos, mientras las lupas están en un demorado proceso de discusión en Canadá.
La importancia del documento que obtuvimos es justamente la sistematización de las estrategias repasando punto a punto lo que se hizo para neutralizar la creación de un modelo que de hecho cumpliese el propósito de desestimular la ingesta de ultraprocesados. Otro aspecto relevante son los próximos pasos de las corporaciones para garantizar que la decisión de Anvisa se mantenga.
El documento es una presentación hecha por el Departamento Técnico de Abia. Por lo tanto, es necesario mirar ese archivo teniendo presente la máxima de que quien cuenta un cuento aumenta un punto. Como se trata de una prestación de cuentas a las corporaciones financiadoras, es posible que los responsables por el trabajo maximicen la propia importancia en determinadas etapas.
El resumen de la ópera es: Brasil tendrá un sistema de etiquetado que puede o no funcionar. Ese sistema es mejor que la propuesta presentada por la industria y, en ese sentido, si no hubiese actuación de la sociedad civil, esa agenda quizás no progresase o podría haber llegado a un desenlace inútil del punto de vista de la salud pública. En un escenario caracterizado por el desmantelamiento total de los órganos de control sumado al pensamiento bolsonarista, el resultado final en Anvisa es mejor que el promedio logrado en los últimos dos años.
Un poco de contexto
Enfermedades crónicas no transmisibles, como diabetes, cáncer y enfermedades cardiovasculares, son la causa entre tres de cada cuatro fallecimientos en Brasil. En el mundo, representan siete de las diez mayores causas de decesos, un número que aumentó de manera acelerada desde los años 1990. Alcohol, alimentación, cigarrillo y falta de actividad física son los cuatro factores centrales en ese cuadro.
Gobiernos de todo el mundo comenzaron a preguntarse cuál debería ser la agenda de políticas públicas para lidiar con ese tema. En la segunda mitad de la década pasada, Anvisa llegó a discutir un rol completo de políticas públicas para la alimentación, en los moldes de lo que se ha hecho de manera exitosa con el cigarrillo, abordando en especial la regulación de la publicidad. Brasil ya estaría muy adelantado en ese ámbito.
Pero Abia fue a la Justicia alegando que la Agencia se excedió en su atribución legal al regular ese tema. En aquel momento, las corporaciones interpretaron que Anvisa puede hacer valer la legislación, pero no puede crear reglas. La decisión judicial no sólo hizo caer la resolución sino que, además, marcó una línea que Anvisa jamás podría sobrepasar.
En 2011, Mercosur comenzó a discutir la adopción de un sistema de etiquetado que pudiese, de hecho, estimular una alimentación saludable. En 2014, Anvisa creó un grupo de trabajo para analizar ese asunto. En este momento aún no existía aquel que se volvió el principal punto de preocupación para las corporaciones: el sistema creado por Chile en 2016, con alertas en forma de octógonos semejantes a placas de tráfico. El documento obtenido por Joio y Bocado es explícito en ese sentido: “Peor escenario – evitar”.
1. Cambia según el viento
La industria pasó, entonces, a adaptar a cada momento su discurso y sus propuestas según la realidad del momento. Para poder participar del juego, intentan vender a Anvisa la idea de que un semáforo con los colores verde, amarillo y rojo sería el mejor sistema posible. Uno de los creadores de ese mecanismo, Mike Ryanair, de la Universidad de Oxford, admite que ese sistema no funciona adecuadamente, tanto que participó de una carta pública apoyando los alertas del modelo chileno.
En Brasil, ese sistema de advertencias pasó a ser defendido por el Instituto Brasileño de Defensa del Consumidor (Idec), con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (Opas) y de la Alianza por la Alimentación Adecuada y Saludable, una coalición de organizaciones no gubernamentales e investigadores. El modelo tenía una adaptación relación al formato chileno, con triángulos en lugar de octágonos. En ese intervalo, Perú y Uruguay también se sumaron a los octágonos, que más tarde fueron incorporados por México.
2. La industria, unida, jamás será vencida
El documento apunta como fundamental la formación de la Red Etiquetado. Se trata de una coalición de asociaciones empresariales. Muchas veces, son apenas figuritas repetidas: las mismas corporaciones que están en una organización también están en otras. Pero, a ese agrupamiento, entraron aún empresas del área de paquetes, fabricantes de aditivos alimentarios y supermercadistas. Es un aviso: si se intenta cruzar la línea otra vez, la pelea será feroz.
3. Aumenta la presión
En mayo de 2018, Anvisa dio a conocer un primer informe en el cual dejaba clara la preferencia por los alertas. El análisis de la Agencia era de que las evidencias científicas producidas hasta ese momento mostraban que ese sistema de etiquetado cumplía un papel relevante en el estímulo a decisiones más saludables. Además, proyectaba prohibir el uso de ‘afirmaciones nutricionales’ en cualquier etiqueta con alertas. Por ejemplo, siguiendo el ejemplo de Chile, un producto “alto en sodio” no podría exhibir ningún mensaje positivo sobre la presencia de fibras, vitaminas y minerales.
El semáforo estaba fuera de la partida, por lo menos en las etiquetas pero, en aquel momento, la alerta amarilla se encendió en la industria, como demuestra la página 40 del documento. Fue entonces que la caja de herramientas se abrió. A finales de julio, Abia se dirigió a Michel Temer, el entonces Presidente de Brasil, gracias al impeachment de Dilma Roussef. El Presidente Temer presionó públicamente a Anvisa – la agencia, teóricamente, tiene autonomía en relación al Poder Ejecutivo.
4. Siembra el caos económico
A inicios de septiembre, la asociación empresarial cumplió la tarea clásica de usar el poder económico como instrumento de presión. Un estudio de GO Asociados, una consultoría que acostumbra prestar servicios a las corporaciones del sector, estimaba un impacto negativo de R$100 mil millones y la pérdida directa de dos millones de puestos de trabajo. El análisis básicamente asumía que todas las personas entrevistadas en una encuesta del instituto Ibope que declaraban disconformidad con los alertas propuestos por Anvisa, sencillamente pararían de comer. Alertamos al lector que eso no es un chiste.
5. Simula independencia
La contratación de consultorías estrategias que es uno de los puntos destacados en el documento. Este es un ítem común en la operación de corporaciones por todo el mundo: contratar dictámenes técnicos, estudios científicos, encuestas de opinión que intentan sembrar dudas entre los formuladores de políticas públicas. En este caso, una de las empresas mencionadas es de Sonia Tucunduva Philippi, profesora en la Facultad de Salud Pública de la Universidad de São Paulo. El documento da a entender que Philippi actuó en la discusión acerca de la manera como la tabla de información nutricional debe ser presentada en la etiqueta: si es mejor en porciones o en gramos.
6. Conquista al general
En el mismo mes, el Presidente Michel Temer nombró a su aliado William Dib (ex diputado federal por el partido PSDB y director de Anvisa desde 2016), presidente de la Agencia. Inmediatamente, Dib manifestó que no aceptaría la adopción de los alertas, amenazando pasar por encima del área técnica de la Agencia. Documentos que revelamos muestran como, antes de asumir el cargo, Dib había dicho a puertas cerradas a representantes de Abia que intentaría evitar la aprobación del sistema de advertencias – algo que jamás había expresado en público.
7. Y cosecha los resultados
Viene, entonces, la tercera etapa de la discusión en Anvisa, el invierno de la industria se transformó en verano, como muestra la página 38 del documento. En septiembre de 2019, la Gerencia General de Alimentos cambió su posición. El informe final, llamado Análisis de Impacto Regulatorio, traía una declaración contraria a los alertas y se inclinaba claramente por un modelo de lupas semejante al adoptado en Canadá – un medio término entre las advertencias y el semáforo.
Además, la industria podría seguir usando ‘afirmaciones nutricionales’ a su gusto. De esa manera, un producto podría tener el sello “Alto en azúcar” pero, aún así, ser mercadeado como “Rico en vitaminas”.
8. Ayuda a distorsionar las evidencias
El Análisis de Impacto Regulatorio decía que lupas y alertas tienen un funcionamiento semejante pero, en una de las investigaciones científicas encargadas por la Agencia, había surgido un elemento curioso: “La presencia de ese sello causó miedo”, con una puntuación más elevada para los triángulos.
El levantamiento, hecho por el Núcleo de Estudios en Epidemiología y Nutrición de la Universidad de Brasilia con 2.400 personas, incluyó el aspecto del miedo a pedido de Anvisa. Leyendo los resultados, nada permite llegar a la conclusión expuesta en el informe público: lo máximo que se concluye a partir de una pregunta aislada es que existe la necesidad de hacer nuevas investigaciones. Sería necesario entender qué miedo es ese y qué harían los consumidores ante él – ¿dejarían de consumir o se volverían indiferentes a los alertas?
La clara distorsión de las evidencias científicas reforzó la idea de un juego de cartas marcadas. Miedo era justamente una de las herramientas más usadas por la industria. Con base en una encuesta de Ibope, o sea, de una encuesta de opinión, Nestlé y compañía declaraban que los alertas causaban miedo a las personas.
Durante la consulta pública, las integrantes del núcleo de estudios de la Universidad de Brasilia sometieron un documento en el cual demuestran contrariedad con la interpretación de la Agencia. “En relación al ítem ‘La presencia de este sello causó miedo’, aclaramos que la pregunta, dada su sencillez, no permite, de ninguna manera, cualificar o discriminar esa emoción básica, de sentidos e intensidad variados según la psicología”.
9. Negocia cada coma
Entre mayo de 2018 y septiembre de 2019, o sea, entre la publicación de los dos informes principales acerca del asunto, Anvisa permaneció en silencio. Pero la aparente tranquilidad ocultó muchas reuniones a puertas cerradas. Ese es uno de los aspectos más relevantes del documento que obtuvimos: por él, nos enteramos no solamente cuánto la Gerencia General de Alimentos y Abia habían negociado sino, también, descubrimos que el nivel de detalles de las discusiones era mayor de lo que se había dado a conocer, llegando a menudencias de la regulación.
10. Conquista amigos
No llega a ser sorprendente. Sucesivos directores han externado la posición de que el papel de Anvisa es mediar las tensiones entre la salud pública y ganancias privadas. Analizando las agendas de los directores a lo largo de 2019, vemos que el 90% de las reuniones se dan con empresas. En el caso de la gerente general de Alimentos, Thalita Antony de Souza Lima, el 86% de los compromisos de su agenda era con corporaciones.
Lima, a propósito, recibió elogios públicos por parte del director de Abia (en un vídeo mencionado arriba) y, luego a seguir a la decisión del etiquetado dio entrevista a ILSI, un think tank financiado por corporaciones de ultraprocesados para mediar la relación entre ciencia favorable a los patrocinadores y órganos públicos. El instituto creado por Coca-Cola ha sido frecuentemente denunciado en los últimos años por la manipulación de evidencias científicas, lo que no parece preocupar a la gerente de Alimentos: “Entiendo que hay una relación simbiótica entre la Agencia e ILSI Brasil, en que ambas las instituciones se benefician del trabajo en conjunto”.
Entre septiembre de 2019 y la decisión final, las corporaciones hicieron una nueva ofensiva para neutralizar los últimos puntos de discordia, como muestra la página 45. Otra vez, victoria. Se logró reducir el tamaño de la lupa que deberá ponerse en la etiqueta – es un chiste: el consumidor necesitará una lupa para ver la lupa de Anvisa.
11. Moldea la política
Se logró también debilitar el perfil de nutrientes, o sea, los límites de sal, azúcares y grasas utilizadas para definir si un producto debe llevar los sellos o o. Además, Anvisa se decidió por apenas tres nutrientes clave: grasas saturadas, sodio y azúcares agregados. de inicio, las organizaciones de la sociedad civil pedían un paquete completo, como el que se adoptó en México, en el cual las etiquetas avisan, además, acerca de la presencia de endulzantes, una medida fundamental cuando se trata de productos dirigidos a niños, y de grasas trans.
Las evidencias científicas sobre el etiquetado dejan claro que un pequeño cambio puede alterar completamente la comprensión del consumidor y, por lo tanto, la eficacia de un determinado sistema. La expresión “agregados”, que acompaña a la palabra “azúcares” no fue probada en la práctica, entonces no sabemos si afectará la percepción y la comprensión de los consumidores pero, una vez que la Agencia ya ha decidido ignorar a la mejor ciencia, un atropello más, ya parece indiferente.
12. Gana tiempo
La mayoría de las contribuciones sometidas durante la consulta pública pedía un plazo corto de adaptación. Al fin y al cabo, estamos delante de una emergencia de salud, pero la Agencia fue profundamente generosa con la industria y determinó 24 meses para el inicio del proceso de adaptación.
Los productos que ya están en el mercado tendrán un año más, o sea, un total de tres años. Y las bebidas con envases retornables tendrán cinco años para ajustar la etiqueta. Un récord (negativo) entre todos los países americanos que ya han adoptado algún sistema de etiquetado.
Anvisa ha aceptado, como préstamo, otra de las herramientas de Abia: la de que tarda tiempo adaptar los envases. En Chile, las mismas corporaciones también pintaron un cataclismo pero lo que se dio fue lo contrario: el sector de envases tuvo que contratar aún más gente para realizar los cambios dentro del plazo.
El argumento también ignora algo obvio: cuando lo desean, esas empresas adaptan las etiquetas y envases de forma extremadamente rápida. Un ejemplo práctico pasó ante Anvisa cuando vino la pandemia y, con ella, en cuestión de semanas varios envases y etiquetas fueron transformados para intentar rentabilizar los miedos de las personas con temas como inmunidad e infección.
En Uruguay, en vísperas de la implementación de los alertas, salió un decreto que beneficiaba a las corporaciones, al dilatar el plazo y debilitar el perfil de nutrientes claro que sin quejas sobre el tiempo necesario para adaptarse pero, otra vez, Anvisa hizo el avestruz para no verlo.
13. Mata a los peligros por la raíz
El principal aspecto del documento está en la parte final, cuando Abia proyecta los próximos pasos. “Objetivo: reforzar los puntos de victoria (votos de la Mesa Directora Colegiada) y blindar la resolución de Anvisa con base en apoyo técnico y científico”. Nada como el paso del tiempo: como mostramos en 2010 – cuando se derrotó la resolución sobre el etiquetado -, la industria judicializó el asunto y no se contentó con la revocación de la resolución.
Entre los puntos a ser neutralizados, Abia cita al Mercosur: en caso de que el bloque regional adopte finalmente una regulación más fuerte que la brasileña, puede forzar a Anvisa a reabrir la discusión. En 2017 y 2018, mientras la discusión por en Brasil caminaba contra la marea privada, las corporaciones intentaron mover las piezas del tablero en el Mercosur y, al mismo tiempo en que amenazaban avanzar en el Congreso Nacional un proyecto de ley presentado una década antes.
En el Legislativo, Abia habla en impulsar una aproximación de liderazgos pro mercado y del Frente Parlamentario Agropecuario (FPA), la llamada ‘bancada ruralista’: de nuevo, un punto impreciso, considerando que las corporaciones de alimentos hacen parte de la FPA.
Una preocupación clara reside en la posibilidad de apropiación de las lupas por los consumidores. En otros países, en especial Chile y México, los alerta se convirtieron en señales populares, que acabaron por ser usadas en otras ocasiones, como manifestaciones políticas e impulsaron acciones directas de la sociedad, como la colocación de sellos en los puntos de venta.
En cuanto a ese aspecto, Abia no esconde su recelo de que el próximo paso sea discutir la imposición de impuestos especiales sobre productos que llevan sellos. Pero esa es otra historia.
